在线访谈文字

  各位网友大家好，欢迎收看政府网访谈。今天很高兴邀请到国家发展改革委规划司副司长陈亚军副司长为我们解读《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，欢迎您，陈司长。

  《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》其实就是在两会之后3月16号印发的新鲜出炉的计划，这几年我们对城镇化有着各方面的探讨。这次印发的规划其中有一个很重要的词就是“新型城镇化”，什么是“新型城镇化”，新在哪里？

  我理解所谓的“新型”是相对传统的城镇化而言的。各位明白改革开放30多年以来，城镇化取得了巨大的成就，这也是全世界公认的，但也积累了很多矛盾和问题，比如有2亿多的农民工及其家属在城市居住，但是他们没享受城镇基本公共服务，还不能融入城市社会。再如土地城镇化快于人口城镇化，如果持续下去，可能会危及国家的粮食安全和生态安全。还有，城镇规模结构和布局不合理，城市病的问题也一天比一天突出，对历史背景和文化遗产的保护和生态环境保护不力等，这样一些问题意味着传统城镇化道路越来越难走，必须走出一条新的道路。

  这条道路新在哪儿呢？我认为主要有五句话，第一：更看重以人为本。我们要回归到城镇化的本质属性，就是人的城镇化。要更看重以人为本，这里面有两层含义，我们不仅要以城里人为本，同时也要以大量的农民工为本，逐渐解决进入城市的大量农民工融入城市的问题。

  第二，更看重四化同步。工业化是主动力，信息化是融合器，城镇化是大平台，农业现代化是根本支撑，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成、相互融合。第三，更看重优化布局。在宏观上，以城市群为主体形态，优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，科学规划引导城镇化空间布局，形成“两横三纵”的城镇化战略格局。微观上，就城市本身来看，要优化城市内部空间结构，合理控制城市开发边界，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

  第四，更看重生态文明。我们要避免城镇化过程中对生态环境的破坏，使生态文明的理念能够全面融入城镇化的全过程，特别是要推动绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干预和对环境的损害。第五，更看重文化传承。要改变过去对文化保护不力的现象，特别是在旧城改造中要保护历史背景和文化遗产，在新城建设中要融入民间传统文化元素，建设美丽城镇。

  《规划》中提到：目前我国非流动人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的中等水准，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的中等水准，还有较大的发展空间。《规划》提出很多数字指标，包括这个城镇化率，这会不会导致一些地方为了追求这些数字目标而一味追求速度，又出现城镇化“”的问题？

  对这个问题，规划中是这样认识的。包括三个层面：一是我们的工业化还没有完成，经济还会加快速度进行发展，城镇化还有比较大的空间，跟这位网友说的一样，我们的城镇化和发达国家甚至一些发展中国家相比，都有很大空间。很多人都知道城镇化过程中有一个S型曲线%的加快速度进行发展区间，城镇化还会保持较快的速度。二是我们提出了两个城镇化率的概念，第一是非流动人口城镇化率，第二是户籍人口城镇化率。

  常住人口城镇化率是国际通行指标，我们提出的目标是到2020年达到60%左右；更重要的是户籍人口城镇化率，目前是36%左右，要提高到45%左右。对这两个指标的设置，我们考虑了诸多因素，希望能让非流动人口城镇化率适度的放缓，户籍人口城镇化率能够较快的提速。改革开放30多年来，非流动人口城镇化率每年提高1.02个百分点，2000年以来每年提高1.35个百分点，预计到2020年非流动人口城镇化率年均提高0.9个百分点左右，这既考虑了内外部环境变化的因素，也反映了我们对此指标减速的期望。

  对于户籍人口城镇化率，我们不仅提出了45%左右的目标，还要求和非流动人口城镇化率之间的差距能够缩小，目前两者相差17个百分点左右，到2020年希望可以缩小到15个百分点，差距减少2个百分点；这在某种程度上预示着需要把1亿左右农业转移人口变成城镇居民，压力很大，这是我们努力的方向，也是这个目标的真正含义所在。三是规划里总共提出了五大目标和十八个具体指标，都是相互之间有联系的。假如有些地方单纯追求非流动人口城镇化的速度，对缩小它和户籍人口城镇化率的差距，压力也会慢慢的大，所以要从整体系统的角度来理解这些目标和指标。

  大量农村人口涌入城市，但是由于受教育程度、生长环境等大不相同，很难融入城市，为什么还要推进农业转移人口市民化？下一步将采取什么措施？

  这个网友的看法，可能有一定的代表性。对这样的一个问题，我们第一步需要客观、公正、理性的来看待。城镇化要以人为本、以人为核心，不仅要以城里人为本，也要以农民工为本，还要以农民为本，现代化的成果应该让全体人民来共同分享。第二，我们要看到矛盾的主要方面，现在主要是两亿多的农民工及其家属难以融入到城市社会的问题，对于很多城市来说，他们要的是作为生产者的农民工，而不是作为生活者的农民工，因此很多政策其实是排斥农民工进城落户的，也排斥他们享受城镇基本公共服务，这是我们今后需要努力解决的问题。

  当然，要解决这一个问题，既需要政府的努力，也需要农民工本身的努力。要建立一个包容性的城市，更加关怀农民工，要推进农民工“四融入”，农民工融入到企业，子女融入到学校，家庭融入到社区，群体融入到社会。对于农民工来说，这也是自身能力和素质提高的过程，通过加强学习提高自身在城市就业生活的能力，才可以更好的适应城市生活。

  再来看一位网友的问题，农村居民要在城镇“落下脚”首先要有就业，新型城镇化离不开产业高质量发展，但现在一些地方在推进城镇化中，忽视产业的培育，一些产业园区又缺乏必要的生活服务功能，请问怎么样才可以更好地促进产城融合？

  我是这样理解的。因为城镇化是伴随产业集聚带来人口集聚的过程，自然会产生产业分工，催生生产性服务业的扩张，而且人口集聚也会促进生活性服务业的扩张，这是产业集聚和人口集聚互动的过程。这样的一个过程更多的是自然的历史的进程。在这样的一个过程中，我们要遵循市场规律，切不可拔苗助长，否则就会出现空城、黑城的现象。政府也要更看重培育产业，增加就业岗位，我们的城镇化必须建立在产业高质量发展和就业增加的基础上，使城镇发展和产业支撑、就业转移、人口集聚统一起来。

  政府要通过放松管制、形成激励机制来激发市场的活力。同时，为越来越好的促进产城融合，目前城市规划的理念也需要改变。之前我们的城市规划很多是扩张性的规划，今后可能要转向管控型规划；以往的城市规划往往过于强调功能分区的理念，今后也应该是转向功能适度混合，能够适度减少人的居住地和工作地分离的现象，这也能改善交通状况和环境状况，提高城镇生活品质，真正使产业集聚的同时，更好的集聚人口。

  人到城里去，那么钱从哪里来？在解决城镇建设资金问题上，有没什么相应的配套政策？

  财力是城镇发展的生命线，城镇化要建立多元化可持续的资金保障机制。具体说来有五个方面：一是完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑非流动人口因素。二是完善地方税体系，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力。三是在完善法律和法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度，允许地方政府发行市政债券。四是发挥现有政策性金融机构的及其重要的作用，研究制定政策性金融专项支持政策，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。五是放宽准入、完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。对这五个方面，《规划》都做了非常详细的描述。

  近日，京津冀一体化是一个媒体关注热点，规划里把它作为优化提升的城市群，这是如何考虑的？未来国家如何布局城市群？

  《规划》提出以城市群为主体形态，这符合国际趋势和中国的基本国情。城市群慢慢的变成了发达国家城镇化的主体形态，也是基本趋势。单个城市摊大饼式的发展模式已经逐渐的被摒弃了。城市群能够在不降低大城市效率的同时，防止单一城市片面扩张带来的城市病问题，同时也能够尽可能的防止带来的土地浪费、生态环境破坏等一系列问题。对我们国家来说，也必须走这条道路。因为我国人口多，地域面积比较广，生态环境相对来说也比较脆弱，我们不可能搞分散型城镇化道路；根据联合国有关资料，世界上23个人口超1000万的城市中，中国已经有4个了，如果任由大城市这样发展下去，将来需要治理的城市病问题可能会越来越多。

  但是，如果违背规律片面发展中小城市和小城镇，又会造成巨大的资源浪费。科学的做法是依托城市群这个平台，通过城市间分工协作，促进大中小城市和小城镇协调发展。规划从东中西部协调发展的大局出发，从各城市群发展的现状基础着眼，提出要优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等东部地区城市群，培育发展成渝、中原、长江中游、哈长等中西部地区城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展，参与国际竞争合作的重要平台。

  京津冀城市群发展基础较好，未来发展空间依然很大，现在面临的突出问题是生态环境压力大、国际竞争力还不强，下一步方向是优化提升、转型升级。要优化提升、转型升级，核心是要促进中心城市功能升级，办法是把非核心功能疏散出去，为功能升级留出空间，周边地区承接功能的过程中同步升级，相互间建立起分工协作和一体化发展机制，最终实现整体优化升级。

  也就是说解决北京的问题，光靠北京是解决不了的，对北京来说，一方面需要疏散功能，不仅仅是单纯的产业功能，还有城市其他的非核心功能，把这些功能疏散到周边地区，为周边地区的转型升级提供了一个支撑，同时也为自己的功能升级留出空间。当然我们要认识到，建设城市群并不是把一些城市硬放在一起后造出来的，就像把很多土豆装在一个麻袋里那样，这样形不成城市群，城市群应该像人一样，有头、有手、有腿，分工不同，但有机配合，这样才能形成一个整体。

  近年来，“城市病”日益显现，如空气雾霾、城市看海、交通拥堵等，相比国外，中国“城市病”发生时间早、程度也较深，请问未来将如何有效预防和治理“城市病”？

  客观来看，“城市病”的问题也是一个世界性的难题，大多数国家在城市化高速发展阶段，都会经历城市规模快速扩张、人口急剧膨胀所引发的交通拥堵、房价高涨、环境污染等一系列“城市病”。比如，日本的东京、英国的伦敦、美国的纽约等都是如此。这些国家对“城市病”的治理，概括起来，无非是这样几条途径：一是通过推进城市功能疏解，引导人口的合理分散；二是通过完善立体公共交通体系，化解城市交通拥堵；三是通过建立多样化、多层次的住房保障体系，化解住房难题。

  对于我们的祖国也是一样，现在城市病问题日益凸显，主要是城市基础设施、公共服务和管理水平跟不上人口的快速集聚。预防和治理“城市病”，需要综合施策。第一，对部分人口超载的特大城市，需要疏解功能，特别是经济功能，引导人口和产业由中心城区向周边和其他城镇转移。特别是对500万以上人口的城市更需要进行有效控制。第二，对大多数城市来说，要提高城镇综合承载能力，完善市政公用设施，提升公共服务水平。第三，为化解交通拥堵问题，需要优先发展城市公共交通，构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统。第四，要加快推进绿色城市建设，推进城市环境综合整治，改善生态环境质量。

  最后一个问题，十八届三中全会决定提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。请问，城镇化规划对政府与市场的关系问题是如何考虑的？

  其实，从国际视野来看，成功的城镇化既是市场主导、自然发展的过程，又是政府引导、科学发展的过程。一方面，要充分发挥市场配置资源的决定性作用，不能违背市场规律，以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”。另一方面，城镇化又涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理等诸多领域，存在市场失灵的情况，还需要更好发挥政府作用。

  从我们的祖国来说，我国城镇化发展取得的巨大成就，是市场“无形之手”和政府“有形之手”共同作用的结果。与此同时，存在的一些突出矛盾和问题，也大都与这两只手边界不清、功能错配相关。因此，推进新型城镇化必须厘清政府和市场边界，放管结合，相互补位，把市场的“无形之手”用够，把政府的“有形之手”用好。规划把处理好政府与市场的关系作为一条重要原则，强调要坚持市场主导、政府引导。把该由市场配置资源的角色充分还给市场，政府的作用领域主要界定在空间规划管制、公共服务提供和制度环境营造等方面。

  由于时间的关系，今天跟陈司长聊的新型城镇化的话题就聊到这里，希望各级政府在执行规划的过程中，能够真正落实到位，城镇化有条不紊的推进下去，再次感谢陈司长的做客，也感谢各位网友的关注，中国政府网的访谈下次再见。